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公私合作(PPP)应用于我国社会保障房的影响因素之MPA研究

日期:2019-08-07 08:55 作者:绮为论文网 论文字数:3680 点击次数:0
所属栏目:MPA论文 论文语种:其他 论文用途:其他
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本文是一篇MPA论文,本文在理论研究和模型实证分析的基础上,选取与社会保障性住房 PPP 项目推进过程中相关的影响因素进行研究。

本文是一篇MPA论文,本文研究和分析社会保障性住房 PPP 项目,是建立在丰富的理论基础、文献资料和案例项目的基础上,总结概述当前我国保障房领域引入 PPP 模式运作的现状,随后从背景模块、政府模块、市场模块和项目模块这几方面选取出 21 个影响因素作为模型分析的变量,运用 SPSS 22.0 软件构建 Logistic 模型对 97 个社会保障性住房 PPP项目案例进行二元回归分析,得出了影响社会保障性住房 PPP 项目成败的 5 个显著相关因素指标,最后根据我国社会保障性住房 PPP 项目发展过程中各种各样的制约因素,分析我国当前在推行保障性住房 PPP 项目的复杂进程中,存在的方方面面问题,并从政府部门、社会资本方、项目操作过程和法律法规等方面提出建设和发展社会保障性住房 PPP 项目的对策和建议。

1 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
中国古话:安居才能乐业。住房问题关系到经济能否快速发展、社会能否和谐稳定以及居民生活水平的能否持续提高。改革开放以后,我国城镇居民的生活条件出现了前所未有的改善和提高,但是飞速发展的城市化,城市规模和人口的扩张,使得城市的公共资源变得稀缺,尤其是因为我国房地产业的兴起,城市商品房的价格飞速上涨。中低收入阶层很难依靠自身收入实现住有所居的目标,不断拉大的贫富差距使得这类群体的住房问题成为政府部门必须重视和解决的社会矛盾。人们的住房这一基本的需要必须要得到满足,居民才能在追求高层次需要的满足中实现自身、整个国家和社会的发展。因此社会保障性住房体系的建立、制度的变革完善在新时达中国特色社会主义政治经济文化背景下势在必行。
随着“十二五”规划纲中政府制定的保障性安居工程建设目标的顺利实现[1],“十三五”规划纲要中又提出新的保障目标[2],即要求优化住房供需结构,保证能够稳步提高居民的住房水平,使住有所居得到更好的实现,提出新的住房制度即租购并举,保障性住房投资运营、准入、退出管理机制不断得到健全和完善。在十九大报告中也进一步提出要加强社会保障体系建设,形成新的购房制度,即加快建立多主体供给,多渠道保障,实现租购并举,让全体人民住有所居[3]。国家住房和城乡建设部每年公布新开工的社会保障性安居工程的数量在 600 万套以上,在“十三五”期间保障性住房的目标建设量依然巨大,保障房的供需矛盾依然尖锐。尤其是在保障房建设过程中,由于政府财政收入有限而财政开支较大,再加上政府的各项负有偿还责任或担保责任的债务,并且保障房的属于低收益甚至是公益性的住房,各地方政府在保障房建设发展过程中普遍遇到资金瓶颈的制约,使得保障房在建设过程中出现了建设质量欠佳、管理运营体制机制不完备等问题,因此非常有必要引入公私合作的新模式。2014 年财政部发文提出[4],城镇化建设的步伐要加快,拓宽融资渠道的途径就是允许社会资本参与城市基础设施建设,尽快形成新的制度体系,即发展政府和社会资本相互合作、利益共享、风险共担模式,这标志着我国开始在社会保障性住房领域进入新的发展阶段。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究综述
(1)PPP 模式的概念界定
PPP 模式在欧美兴起,其形成具有深厚的思想文化基础。在西方社会的早期,国家权力的影响范围有限,宗教与市民力量发挥着巨大的作用[5]。思想上也更加强调市场、社会和公民的力量。国外对 PPP 实践的研究已经相当丰富,对 PPP 的财务、工程等方面的研究也较为详细。以公共利益为目的、以法律契约为纽带、以权责明晰为特点的现代公私合作正式产生于 1992 年的英国。时任英国财政大臣 Clark 在财政紧张的情况下,为提高公共服务的供给效率,降低公共设施的建设成本而采用私人主动融资(PFI)的新模式[6]。
对 PPP 内涵的界定,国外学者有不同的解读和概述。达霖·格里姆赛和莫文·K·刘易斯认为,从本质上来说 PPP 是激励相容的一系列契约安排,它不只是政府购买一项资产,而是根据事先约定的有关条款获取长期的整套服务(1994)[7]。PPP 模式更加关注项目的服务性,强调项目全生命周期的成本收益比较,注重提高公共工程建设资金的使用价值,并能有效分担项目的风险(2014)[8]。由于 PPP 模式的应用型和操作性比较强,所以国外对 PPP 模式的研究更偏重于实践意义方面。
关于 PPP 的内涵的界定,不同国家的专门机构也有各自不同的定义解读和实践探索,专业机构对 PPP 概念的界定更加宏观和简洁。例如欧盟委员会(2003)[9]、世界银行(2000)[10]、美国 PPP 国家委员会(2002)[11]、加拿大 PPP 国家委员会(1999)[12]、联合国开发计划署(1999)[13]等全球诸多的专门机构对 PPP 的解读多是从政府部门和私人部门和合作关系以及提供公共产品的新型方式这两个方面来进行解读,注重各方利益共享和风险共担,是公共部门和私人部门在订立合约的基础上,建立起来的伙伴关系,并通过合约规定双方的利益风险分担,来提供公共产品的方式。
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2 PPP 模式应用于社会保障房项目的现状概述

2.1 我国社会保障房发展的现状和存在的问题
2.1.1 我国社会保障房发展的现状
2012 年《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》这一文件中可以看出社会资本和私人企业开始进入我国的保障性安居工程建设领域,社会保障房进入 PPP 模式时代[29]。同时国务院曾在发文中中指出,我国的城镇住房体系要开展新型运营模式,即以发展经济适用房为主,以建设廉租房配租为辅,我国的保障性安居工程正在迈入新阶段,即迎来快速建设和完善的新局面。
政府部门“十三五”规划纲要中指出“构建新型的住房供应体系,即由政府来提供基本保障,由市场来满足多层次需求,使住房供需结构得到优化,稳步提高居民住房水平,更好保障住有所居。使租购并举的住房制度在现有基础上不断完善,统筹规划保障性住房,健全保障性住房投资运营,准入和退出管理机制”。在十九大报告中也进一步提出:“要加强社会保障体系建设,加快建立新型住房制度,实现多主体供给,
多渠道保障,租购并举,让全体人民住有所居”。这一系列的政策显示出政府解决城镇居民住房问题的决心,但是单纯依靠政府为主导来推动保障性安居工程的建设是不切实际的,会产生财政资金不足,管理机制不完善等问题。因此在 2012 年多部门下发的文件中就明确指出了,鼓励和引导民间资本通过多种多样的途径,例如直接投资的方式,间接投资的当时,委托代建的方式,积极参与保障性安居工程建设。下图汇总了我国从 2012 年到 2017 年保障性安居工程的建设实施情况,大体上来看每年都能完成制定的计划建设的保障性住房目标。

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2.2 在社会保障房领域应用 PPP 模式的优势
(1)有效缓解政府的财政压力。国家住房和城乡建设部每年公布新开工的社会保障性安居工程的数量在 600 万套以上,以此来保证能够使社会保障体系建设不断加强,人民生活水平不断改善。只有庞大的资金作为支撑,才能完成如此大体量的建设目标,确保社会保障性住房的供给和发展可以实现可持续性,仅仅依靠中央政府和地方政府的财力是难以维持的。与此同时,改革开放以后,社会主义市场经济飞速发展,私营资本的实力不断壮大,社会资本的力量越来越多的参与到基础设施和公共产品的生产和供给,这就为保障性住房领域引入社会资金提供了基础和可能性,也提供了许多借鉴和建设经验。因此运用 PPP 模式来发展和建设社会保障性住房项目,同时由政府牵头,为私人企业提供各种政策补贴,这样的做法对政府财政负担的减轻是非常有利的,还能促进政府和社会资本方资金融合实现优势互补,实现投资主体多元化。
(2)拓宽融资渠道,开辟社会资本投资获利新模式。在社会主义市场经济下,政府不断改善私营资本的投资环境,放宽原有的各种投资限制,社会资本在拉动社会内需方面发挥出了重要的作用。政府推动经济转型升级,发展和完善社会保障性住房体系,势必需要在保障性住房领域引入全新的建设模式,实现政府和社会资本的合作。政府通过引入 PPP 模式开辟新的融资渠道,来保证社会保障性住房建设有雄厚的资金支撑,实现投资主体多元化,激活社会资本存量,开拓企业发展新的空间。
把 PPP 模式引入社会保障性住房项目中,为民间资本的投资开辟了一个全新的空间,对社会资本的良性和健康使用也会产生积极影响。社会资本方的参与使得保障性住房实现了福利性和收益性的统一,因为社会资本方具有利益驱动性,保障性住房具有公益性,将两者相结合,可以使私人部门实现收益性和保值增值能力。在 PPP 模式下,社会资本可以获得相应的投资回报,公众可以得到相应的福利保障,因此把私人部门引入社会保障性住房领域,既可以引导社会资本的良性发展。
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