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我国社区服务中政社合作的互动形式及行为选择之MPA研究--基于J省H协会的个案分析

日期:2019-10-27 19:50 作者:绮为论文网 论文字数:3555 点击次数:0
所属栏目:MPA论文 论文语种:其他 论文用途:其他
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本文是一篇MPA论文,本文侧重考察建立与维系政社合作关系过程中多元主体的具体行为,探究政府与社会组织在供给服务的互动过程中形成何种互动形式?该种互动形式的联动关系如何


一、相关概念界定与理论基础

(一)相关概念界定
1.社会组织
社会组织早期源自全球危机与革命性转变推动下有组织的自愿结社运动,且伴随大批私人自治组织追求正式国家机构之外的公共利益而衍生的组织形式①。理论规范意义上的社会组织,源自学者莱斯特.L.萨拉蒙早期对政府供给、市场交易机制等传统二元主体功能性与社会性的反思,提出关注志愿部门的发展。受我国改革开放后政府深化职能转型,市场体制完备,公民意识与结社意愿增强等综合作用的影响,国内学界开始就社会组织的基本属性、组织形式、组织类型等进行系统引介与本土探索。
从组织基本属性上,与政府部门、企事业单位等相比,社会组织突显组织成员的志愿性、组织活动的社会性、组织性质的非营利性与组织宗旨的公益性等鲜明特质。
从类型学分类上,国内学界围绕组织基本属性与基本概念,普遍定义其为第三方机构、非营利组织、非政府组织、民间组织、草根组织、中介组织、社会团体、第三部门组织等等②。如此多样化的组织称谓是学者理论对话的社会语境、制度环境、相对社会主体及应用领域等因素共同作用导致的。
从政策文件上,近年来国内实务界定义了社会组织的具体类型,明确了组织特性、组织活动性质。具有代表性的是民政部推进城乡社区建设与社会组织登记管理方面的体制规范,具体界定了社会团体、基金会、社会服务机构在内的社会组织③。同时,《社会团体登记管理条例》(1998 年国务院令第 250 号)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998 年国务院令第 251 号)等文件对组织成员、组织活动性质、组织形式及组织登记管理制度等方面做出规范限定,推动学界与官方就组织类型达成共识性认知。
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(二)理论基础
自十八大以来,国家与社会组织的关系受政策推动与实践探索影响已悄然变化,至十九大提出“打造共建共治共享”的社会治理格局。二者的关系已“由双向管理、限制竞争转向政府购买服务、转移政府职能”,其建构逻辑也转向合作互动①。基层社区服务作为公共服务体系的内容之一,因受政府统一规划与社区自治的双重影响,更关注如何借力多元组织进而构建共生共容的合作机制。而合作治理理论的兴起与经验示范,为回应如何塑造这种合作机制提供有益的思考。
1.合作治理:理论兴起与社会背景
合作治理(Cooperative Governance)根植于治理理论,是对治理理论本身强调的公共部门与私人部门统一行动回应公共事务②所建构的关系具体化、核心理念的可视化与行动机制的规范化,以及实现公私关系在核心理念的持续催生下形成有序的运行机制。具体来看,西方社会形态在由工业社会向后工业社会转变过程中,实质是国家与市民社会二者消涨及其互动关系的深层逻辑。早在西方自由主义时期,政府扮演着“守夜人”的社会角色,退让出宽松的社会公共空间,孕育了广泛的社会与私人力量,如兴盛的自由市场主体、活跃的私人组织等,且在回应低复杂程度的社会事务时,较少地求助于公权力的强力规范。进而,政府的职能范围收缩到维护国家主权、私人财产安全、良好社会秩序方面。社会力量较多地占据着公共空间,并发挥自由管理事务的自治性。进入后工业社会,大生产推动下的劳动分工多样化与产业技术集群,利益团体与职业分层显著,生产活动的利润所得与配给在市场机制的调节下无法避免置私人利益先于社会公共利益的现象。关涉公众群体的集体事务出现了共同参与的行动困境,抑或多元行动的无效率,此时秉持自由理念的私人力量与组织无法冲破放任型秩序的困境。这种桎梏在市场经济周期性危机席影响下,社会力量的调控能力早已示弱国家政府,这为政府干预主义理念的兴起与合法性介入预留了结构空间。国家政府依靠科层动员、权力调控、层级管理、压力传导的管制模式,在市场、社会、私人领域形成了全方位的制度约束与法定规章的管理秩序,已然超越了市场调节不足的应对范围。在工业社会向后工业社会演变进程中,国家政府日益主导着社会秩序与行动规则,社会力量需在获许其法定认同的前提下开展活动。事实证明,政府主导的社会事务发展模式,并没有因其有力的调控干预而一劳永逸,公共场域中的公共事务仍然无法脱离政府与社会力量的持续对话。
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二、政社合作供给社区服务的现实考察:以 J 省 H 协会为例

(一)政府开展社区服务的基本背景
在 L 区民政局、N 区民政局开展政社合作推进社区服务前,J 省政府就出台过对应政策,要求强化“社区管理体制、服务体系及社区管理与基础能力建设”,以及“推进政府主导,培育社会组织,引导社会力量协同参与”。同期,市委、市政府也匹配出台社区建设与社区治理的意见,强调要“打造幸福社区工程,探索政府购买社会组织服务①”。但现实中两区民政局在社区服务中仍处于探索阶段,并未与社会组织建立密切的合作关系。各区视本区实情,基本上处于停滞的状态。
1.L 区民政局开展社区服务的现状与困境
L 区成立于 1995 年,前身为 J 省省会城市的郊区,属于多产业相结合的新城区。辖区常驻人口数量约 62 万人,基层单位共 24 个行政村,57 个城市社区②,城区融合了乡村、城市社区、经济开发区等多样化的基本单位。早在十二五期间 L 区政府出台了《区政府购买公共服务实施意见》,规定了政府购买范围与配套资金,成立孵化基地等举措。但受区政府工作重心及部门设置与职能整合的影响,L 区民政局并未形成“财政资金配套,政策推行购买社会组织服务”的服务供给模式。社区服务仍然面临现实困境:
第一,辖区社区公共基础设施条件差。L 区在郊区转新城区过程中,国企转制工人失业,集体单位宿舍产权转移、变为弃管小区,物业费收缴艰难、无物业管理公司托管。
第二,社区接纳大量外来务工居民,管理难度大。L 区外来务工人员,与常住人口构成社区两类户籍居民。这加重了社区居民服务需求与供给不对等,服务种类多,需求大,供给严重不足的困境。
第三,社区人口结构多样化,老年人、弱势、困难群众偏多。L 区国企转制后,多失业下岗居民,低收入群体基数大;社区组织行政化现象严重,服务能力差;志愿服务活动欠缺,服务型组织少,外来社会组织偏少。
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(二)自下而上与自上而下:政社合作供给社区服务的实证考察
本部分主要考察 L 区民政局、N 区民政局与 H 协会开展社区服务合作的现实过程。通过考察政社合作中各主体的行为,回应影响组织发展的诸多要素如何嵌入到具体行为中,且实现多元主体相互增效的行为表达及背后的行为机理,以抽象出一般性的互动形式。本文考虑到组织主体存在因不同发展要素能动增能的情况,进而具备不同的组织能力。因而,各主体在政社互动过程,必然围绕组织资源、社会资本、组织合法性、服务供给的难度及服务供给的需求等问题展开行为选择,从而刻画出这种行为轨迹背后的互动形式。
遵循“何为互动过程,为何互动,如何互动,互动形式及互动成效”的延展性思维,兼顾政府主体行政属性,社会组织社会属性的组织特征以及行动工具,还原其具体的互动过程。需要注意的是,由于区民政局、街道①、基层社区[1]间的垂直层级关系,在政社合作过程中,要关注各层级主体的意志及其行为表达。故此,在分析两区民政局与 H 协会的合作互动时,其基本逻辑如图所示:

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三、社区服务中政社合作互动形式的成因分析 ................................ 47
(一)利益驱动:政社合作互动形式的触发诱因 ............................. 47
(二)协商趋同:政社合作互动形式的均衡诱因 ............................. 49
(三)服务回应:政社合作互动形成的维系诱因 ............................. 51
四、我国社区服务中政社合作的行为选择 ................................... 54
(一)利益拟合行为选择 ......................... 54
(二)有效协商行为选择 .......................... 57
(三)服务优化行为选择 ............................. 59

四、我国社区服务中政社合作的行为选择

(一)利益拟合行为选择
合作治理指出,如何把握政社合作过程中主体的行为表现,前提要准确定位各主体的利益交叉点,即共识性利益。如何趋向共识性利益,采取利益拟合的行为选择策略,具体要从政府与社会组织双方来看。
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