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行政管理视角下边疆民族地区贫困户返贫研究--以云南为例

日期:2019-11-15 22:29 作者:绮为论文网 论文字数:3722 点击次数:0
所属栏目:行政管理 论文语种:其他 论文用途:其他
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本文是一篇行政管理论文,本文立足于边疆少数民族地区,综合分析当下云南脱贫攻坚过程中导致返贫问题产生的原因,探析治理各类导致返贫现象的新模式。


第一章 边疆民族地区扶贫工作历程及其理念转变回顾

第一节 扶贫艰难摸索阶段(1949-1977)
新中国成立初期,在我国并没有专门的边疆民族地区扶贫政策,因为这一时期,政府并未承认农村地区存在绝对的贫困,直到五十年代末,中央才开始改革边疆民族地区的土地,这一时期,边疆民族地区发展程度低,并且正值我国计划经济体制建设初期,农村生产力落后是全国范围内亟待解决的问题。①所以,对于边疆民族地区贫困问题,中央政府初步制订了一些战略方针和原则意见,将扶持西部边疆少数民族地区社会发展以法律规范的形式保存下来,但根据当时的社会环境,后续国家没有根据边疆民族地区的实际情况,实行其他更多的具体政策。
其中具有建设性意见的指导性政策仅有:1958 年,国家出台政策,对生产生活极度困难的边疆少数民族地区实行一定程度的减征农业税。②由于改革开放以前,国家战略方向存在一定程度上的偏差,导致云南乃至全国减贫事业在这一阶段处于空白期,对于云南这样的偏远山区,政府和社会更是没有扶贫的能力,以“阶级斗争为纲”的政府财力空虚。因此这一时期,云南的贫困人口不计其数,没有贫困的相关界定和贫困的标准,也就无所谓脱贫和返贫可言。农村家庭承包经营责任制执行之后,云南人民吃饭问题开始逐步得到解决,随着云南工业改革和旅游业改革的推进,全省经济实力才有所增强,少数民族才摆脱原始的生活状态,大规模的扶贫项目才开始在云南紧锣密鼓的筹备起来,边疆少数民族的扶贫才提到了党、政府和社会的议事日程。
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第二节 体制推动改革阶段(1978-1985)
这一阶段从 1978 年到 1985 年,是改革推动了减贫,是改革促使了我国扶贫正轨阶段的到来,当时的贫困面较大,随着改革开放带来的生产力的完全释放,总体来说,贫困状况得到明显改善,到这一阶段末,仅几年时间,全国贫困人口减少 2 亿,是我国贫困人口减少人数最多的阶段;1978-1985 年可谓是以体制改革推动扶贫政策为重心的恢复发展阶段,巨大的减贫任务成为这一阶段经济发展的主导方向。但因国家重点扶持东部沿海地区,让一部分人先富起来,从而边疆民族地区的贫困状况并未得到有效的改善。
这一阶段针对边疆少数民族地区的政策大致如下:1979 年,针对西部地区和老少边远地区,明确提出成立专门委员会,调动一切力量对这些区域进行重点支持。1984 年,中央决定,帮助分布在全国边疆少数民族聚居地区的千万贫困人口脱离贫困,以此为标志,边疆少数民族地区大规模的扶贫工作正式拉开帷幕。除了在方针政策、指导意见方面颁布了一系列有关民族扶贫政策文件外,还实施了一些具体的扶贫专项措施。②例如:一、1977 年设立边境建设事业补助费,用于支持边疆民族地区社会发展,且以后逐年有所增加。二、对口支援制度是我国扶贫事业多年以来的一项实践创新,1979 年首次提出,东部较为发达省、市要对口支援西部老少边穷地区,确定了河北以及上海两省市共同支授云南的对口支援政策。三、1984 年,国家确定了以工代赈计划,旨在改善边疆民族地区基础设施的同时,将多年政府库存积压的生活物资发放给少数民族贫困群众。
但这一时期国家政策仍处于向东部沿海省份倾斜的趋势之下,部分支持边疆少数民族地区脱贫的政策只能起到“治标不治本”的作用,因而如云南这样的边疆少数民族地区的扶贫事业在某种程度上来讲,方才处于起步阶段,边疆民族地区的贫困问题和返贫问题没有得到国家和社会足够的重视,处于贫困状态人口大量存在,尤其是云南那些刚从原始社会过渡到现代社会的少数民族群体,部分能够在短时间内脱贫的群众也处在脱贫与返贫的无限循环中。
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第二章 边疆地区贫困户返贫现状与特征

第一节 返贫现状分析
伴随着精准扶贫国家战略在云南的大力开展和持续推进,云南的减贫事业在 2013 年至 2018 年,取得了非凡的成绩,同时身为一个拥有 25 个不同少数民族聚集的西南边陲省份,扶贫一直是云南的重点工程,尤其是近五年以来,云南立足于以集中连片特困地区为重点,以“决不让一个兄弟民族掉队,决不让一个民族地区落伍”,为口号,狠抓“直过民族”地区和人口较少民族地区经济建设,尤其是对边疆少数民族地区贫困人口采取反复“回头看”的精准举措。
相较于 2012 年云南全省 804 年贫困人口和 21.6%的贫困发生率,到去年年底,贫困发生率下降 16.21 个百分点,剩余贫困人口 181 万,①2018 年,全省 GDP超 7000 亿元,是 2012 年的近 2 倍,少数民族自治市州 GDP 年均增长率超过 11%,社会各项发展指标增幅均高于全国平均水平。②2015 年起,云南省各级财政大幅度增加扶贫资金投入,一方面,用于两大连片特困地区的专项扶贫资金从 9.58亿元增长到 2018 年的 46 亿元;其次,云南全省各级公共部门、事业单位压缩公用经费 10%用于扶贫。③综述,云南在精准扶贫渡期,走出一条符合边疆少数民族省情的精准脱贫道路,并将在脱贫攻坚的最后两年向最后的贫困发起总攻。

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第二节 返贫特征分析
经过历久的扶贫开发之后,云南边疆少数民族地区农村经济运行环境也逐步开始好转,不同于上个世纪返贫问题产生的原因和产生的特征,尤其是自 2016年云南贫困人口动态管理实施以后,越来越的返贫特性和返贫原因呈现出来,其返贫问题在历史共性的基础上,突出衍生了新的个性,呈现出来的特点有区域性、民族性、历史性、返贫问题的反复性等,致使云南的返贫形式多样。
所谓区域性,也称“块状性”,是指云南贫困人口分布呈现出来的的块状分离特征,例如,边境民族贫困区、横断山贫困区、哀牢山贫困区、乌蒙山贫困区、滇东南贫困区、三江干热河谷贫困区、滇中红层山区贫困区、革命老区 8个区域,囊括近百个县区市、五百多个乡镇,呈现极强的区域性特征,这些地区受地形复杂多样、气候条件差异明显和自然资源短缺等因素影响,形成了社会经济发展尤为滞后、贫困程度深的局面,导致这些地区的贫困群体陷入脱贫后再返贫、再脱贫到再返贫的往复循环。①比如,乌蒙山连片贫困开发区的返贫率同样高达 15%以上,甚至在滇西横断山脉地区,有个别边疆民族区县出现返贫人口数量超过当年脱贫人口的情况,虽然近年来,随着扶贫工作集社会之力的大力开展,经过云南全社会艰苦卓绝的努力后成效显著,但返贫率居高不下的状况依然难以改善。
所谓民族性是指,在不同地区甚至是同一地区,不同少数民族的返贫特征均没有统一的规律可循,尤其是在 15 个特有的世居少数民族地区,这些少数民族人口占据当地的半壁江山,世居民族地区自然条件恶劣,基础设施建设、教育投资、社会保障事业以及少数民族群众的自我发展能力严重滞后,同时受民族因素及其历史文化因素的影响,返贫现象突出,是全省攻坚克难的堡垒之地。截止 2018 年,分布在少数民族自治州、县的贫困人口,贫困发生率和返贫率均高于云南全省其他地区。
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第三章 边疆民族地区贫困户返贫原因剖析.........................22
第一节 不可抗力因素...............................22
一、因环境条件恶劣返贫........................... 22
二、因病返贫............................. 23
第四章 边疆地区贫困户返贫原因对策研究..................................40
第一节 不可抗力因素治理对策................................... 40
一、重点加快基础设施建设,改善农村生活生产环境.................................... 40
二、完善创新医疗救助机制,提升群众疾病抵御能力.................................... 41

第四章 边疆地区贫困户返贫原因对策研究

第一节 不可抗力因素治理对策
一、重点加快基础设施建设,改善农村生活生产环境
边疆民族贫困地区要实现持续有效发展,基础设施依旧是关键,没有良好的基础设施作为先决条件,就很难发展特色产业,倘若少数民族地区各村寨基本交通道路继续无硬化,水电继续没保障,通讯继续不顺畅,招商引资进来的企业,就将会面临诸多限制,特别是市场在资源配置中起关键作用的今天,相对欠缺的基础设施建设将大大降低企业的生产效率,增加引进企业的额外生产成本,云南各区县的招商引资工作相应就难以发展壮大;①另一方面,于边疆少数民族地区贫困群众的生活生产来讲,落后的基建设施也不利于其本身施展拳脚,造成的负面和消极影响是不可估量的,因此云南在下一步的扶贫开发区域规划发展过程中,边疆少数民族地区的农村基础设施建设依旧不能放慢脚步,处于长远的考量,为巩固边疆少数民族地区扶贫事业奠定良好基础。为此需要做到:
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